作者：TaxDAO-Ray
2024年5月22日，美國衆議院以279比136的結果高票通過了《21世紀金融創新與科技法案》（the Financial Innovation and Technology for the 21st Century Act，FIT21），該法案由共和黨主導推動，旨在修改現有的證券和商品監管法規，爲數字資產建立監管框架，以促進加密行業的發展。FIT21法案一旦得到正式頒布，將成爲美國聯邦數字資產監管制度的重要裏程碑。本文將從立法背景、法案內容、潛在影響等方面對FIT21法案加以解讀。
自比特幣的創世區塊被挖掘以來，加密數字資產已經存在、發展了十五年，目前正處於充滿活力、日趨成熟的階段。但不論是美國，還是其他國家，都尚未對數字資產建立全面的監管框架，而只是進行零散、片面的監管，這不僅無法爲加密行業創造穩定、可預期的法治環境，而且使得加密數字行業充斥着各類違法和犯罪行爲，嚴重阻礙着加密數字行業的創新與進步。批評者認爲，在美國既有的加密監管框架之下，加密數字行業的初創企業遭受着“以執法爲基礎的監管”，這種做法會導致相關企業轉在他國开展經營活動，既不利於美國的科技創新，也不利於美國經濟的整體發展。因此，美國亟待通過立法創造一個支持創新的環境，充分發掘加密行業的未來潛力，同時避免產生Web 2.0時代少數大型科技公司壟斷市場的局面。
2022年9月，白宮發布了《關於負責任地开發數字資產的首個綜合框架》（First-Ever Comprehensive Framework for Responsible Development of Digital Assets），並敦促美國商品期貨貿易委員會（Commodity Futures Trading Commission，CFTC）與美國證監會（Securities and Exchange Commission，SEC）制定規範數字資產的具體規則。FIT21的法律草案則可以直接追溯到2023年3月，當時由美國衆議員French Hill領導的數字資產、金融技術和包容性小組委員會已經計劃與衆議院的農業委員會合作制定數字資產的監管框架。同年7月，美國衆議院金融服務委員會和衆議院農業委員會先後通過了FIT21法案，而直到2024年5月，衆議院才完成了對該法案的投票流程。FIT21法案將在不久後提交參議院投票表決，並在參議院通過後，交由總統籤署並正式發布。
SAB 121（Staff Accounting Bulletin No.121）的近期動態，也使得參衆議院與加密行業對FIT21法案寄予厚望。SEC於2022年發布了SAB 121，其要求數字資產托管人將數字資產視爲負債，並在其資產負債表上以公允價值持有之。基於此，銀行如果想持有數字資產，就要在账戶上持有與該資產公允價值一致的現金，這一規定被認爲是SEC對銀行業與數字資產的過度幹預，因爲這實際上會將銀行排除在加密行業之外。在2024年5月中上旬，也即在SEC轉變對ETH現貨ETF的態度之前，參衆兩院先行採取行動通過了推翻SAB 121的法案，但是好景不長，總統拜登在5月31日最終否決了推翻SAB 121的法案，這讓參衆兩院和加密行業倍感失望，轉而將更多的希望寄托在了有待參議院表決和總統籤署的FIT121法案之上。
FIT21法案由多個章節組成，每個章節都涉及數字資產監管和創新制度的不同方面，本部分將分類概述FIT21法案各章節的內容，並總結其建立起的主要監管框架。
FIT21法案的第一章名爲“定義；規則制定；注冊意向通知（DEFINITIONS; RULEMAKING; NOTICE OF INTENT TO REGISTER）”。這一部分定義了各種法律下的關鍵術語，包括《1933年證券法》《1934年證券交易法》和《商品交易法》。這些定義涵蓋“數字資產”“區塊鏈”“去中心化系統”等術語，明確了該法案的適用範圍。
第二章主要是明確了作爲投資合同的一部分的數字資產。本章第202條描述了作爲投資合同的一部分的數字資產，將其定義爲價值的可替代數字表示，同時規定了應如何分類和監管，並將其與傳統證券區分开來。
第三章主要規定了如何監管數字資產的提供與銷售行爲。具體而言，第301條規定了數字資產的交易豁免情形，第302條規定了對某些數字資產的提供與銷售行爲的具體要求，第303條則要求加強對任何數字資產及其相關區塊鏈系統的披露要求。
第四章和第五章是對受SEC和CFTC管轄的數字資產中介機構的注冊事項的規定。這裏的數字資產中介機構包括數字資產交易所、數字資產經紀人、數字資產交易商以及數字資產托管人。相關規定則涉及交易認證與許可等業務要求，不同注冊主體的一般與特殊條件、方式和豁免等注冊要求以及利益衝突規則等具體內容。
第六章題爲“創新與科技促進（INNOVATION AND TECHNOLOGY IMPROVEMENTS）”，這既是標題，也是結論，表明了該法案起草者與國會對加密技術的評判。與此相關的是，SEC將建立創新和金融技術战略中心（FinHub），CFTC則會建立LabCFTC。根據FIT21的說法，這兩個中心的主要內部職能是塑造SEC和CFTC檢查金融科技創新的方式、分析法規對金融科技公司的影響等等。盡管這兩個研究中心都與利益相關者接觸，並爲從事新興技術工作的人員提供有關規則和法規的信息，但鑑於FIT21的措辭，美國國會似乎並不認爲它們會成爲積極的監管沙盒，因爲SEC和CFTC都沒有在監管方面被授予具體的自由裁量權。
總的來看，FIT21將通過明確SEC和CFTC對數字資產和交易的監管責任，以及更新現有的證券和商品法，建立一個聯邦數字資產監管框架，以規範包括去中心化協議在內的各種區塊鏈技術。有觀點認爲，FIT21對科技與創新的保護措施與20世紀20年代經濟大蕭條後美國實施的保護措施有些相似，而在後者實施之後，美國迎來了前所未有的經濟增長和創新時代。
FIT21法案爲美國數字資產建立的監管框架主要包括以下四個方面。一是CFTC必須將數字資產作爲商品進行監管，前提是其運行的區塊鏈或加密數字账本是功能性和去中心化的。此外，該法案還賦予CFTC對加密商品和現貨市場的獨家監管權。二是在相關區塊鏈功能正常但未去中心化的情況下，SEC必須將數字資產作爲證券進行監管。FIT21法案爲SEC對數字資產的監管規定了一些例外情況，涉及年度銷售額、合格投資者等事項，並規定了對一級和二級市場交易的要求。三是CFTC和SEC必須聯合發布規則來制定相關條款，並避免交易所面對的重復監管規則。四是該法案將被批准的穩定幣排除在CFTC和SEC的監管之外，但關於反欺詐機構和注冊實體的特定交易除外。
明確對象是採取行動的前提，FIT21法案的第101條與第103條對受限制的數字資產（證券）、數字商品與有許可的支付穩定幣作出了詳細的定義，並給出了具體的判斷標准。有賴於此，SEC與CFTC得以釐清職責範圍，分別針對性地監管受限制的數字資產與數字商品，有許可的支付穩定幣則不在二者的管轄範圍之內。這構成了後續規制與引導措施的前提，加密行業也將因此得到更有序的監管框架與更穩定的發展空間。總的來看，FIT21法案將數字資產分爲了三大類：受限制的數字資產（restricted digital asset）、數字商品（digital commodity）和有許可的支付穩定幣（permitted payment stablecoin）。三者的關系是：數字資產一般都是受限制的數字資產，除非其自我認證爲數字商品或符合有許可的支付穩定幣的定義。
第101條第26項先對數字資產（digital asset）進行了定義，並列舉了排除情況。該條規定數字資產“是指任何可替代的數字價值表徵，可以完全由個人擁有和轉讓，無需依賴中介，並記錄在加密安全的公共分布式分類账上”。但是數字資產並不包括任何票據、股票、庫存股、有價證券期貨、有價證券互換、債券、債權憑證、債務證明……任何看跌、看漲、跨期、期權、特權”以及相當於期權、期貨、掉期等的資產。
需要特別注意的是，第101條還強調了兩點：一是“本段中的任何內容均不得解釋爲推定數字資產是未被排除在數字資產定義之外的任何類型證券的代表”，這說明FIT21堅持對數字資產採取嚴格的定義方法，將其他類型的證券與數字資產明確區分开來。二是“根據投資合同發售或出售或打算發售或出售的數字資產不是也不會因爲根據該投資合同出售或以其他方式轉讓而成爲證券”，要理解這一點，要先了解豪威測試（Howey Test）。美國法上的證券概念最早是從豪威測試中的“投資合同”一詞發展而來的，而豪威測試的四個測試條件之一是收益僅來自他人的努力（Efforts of Others）。在此要件之下，項目方與關聯方的努力是投資者獲得收益的關鍵，而投資者自身僅需付出指定的費用及成本，並不實際參與項目的運營和管理。但是數字資產的發行與管理往往依托於智能合約與其他自動程序，此時並不存在傳統意義上的項目方與關聯方的努力。FIT21法案的相關規定之所以將數字資產排除在證券之外，主要是爲了促進科技創新，同時兼顧對投資者的保護。
第34項定義了“受限制的數字資產”，提出了認定“受限制的數字資產”的三個標准：（1）數字資產底層區塊鏈系統的去中心化程度和功能；（2）用戶最終獲取數字資產的方法；以及（3）持有數字資產的一方的身份。明確這些標准的具體含義，將有助於區分受限制的數字資產與其他數字資產。需要事先說明的是，這裏的“受限制的數字資產”，其實就是指該數字資產具有類似“證券”的性質，只是立法者並未使用“security”一詞，例如，第405條明確規定證券包括受限制的數字資產。
根據第25項，對去中心化程度和功能的判斷包括以下幾個方面：（1）在控制權和影響力方面，在過去12個月內，沒有任何個人或實體直接或間接具有單方面的權力，以控制或實質性改變區塊鏈系統的功能或運作。（2）在數字資產所有權與治理權分布方面，在過去12個月內，沒有任何數字資產發行人與關聯人，合計實際擁有超過發行總量20%的數字資產，或者沒有任何數字資產發行人與關聯人掌握該數字資產或相關去中心化治理系統總計20%或以上的流通投票權。（3）在代碼修改方面，在過去的3個月內，沒有任何數字資產發行人與關聯人實質性或單方面地修改區塊鏈系統的源代碼，從而實質性地改變區塊鏈系統的功能或操作，除非這些修改是爲了解決漏洞和錯位、定期維護、防範網絡安全風險或改進區塊鏈技術。（4）在市場營銷方面，在過去3個月內，任何數字資產發行人和關聯人都沒有向公衆推銷數字資產作爲投資。（5）通過區塊鏈系統的程序化功能發行的該數字資產單位均爲對最終用戶發行（end users distribution）。需要說明的是，根據第30項的規定，所謂最終用戶發行，是指不涉及資產兌換，而是以區塊鏈中任何參與者都可及的方式進行的廣泛、公平、非自由裁量的分配，典型例子如區塊鏈用戶的挖礦和質押所得。
在以上標准中，比較重要的標准是“12個月”與“20%”，12個月是去中心化程度的縱向判斷標准，20%則是去中心化程度的橫向判斷標准。無論是12個月還是15個月、20%還是30%，具體數值本身並不是最重要的，最重要的是其給出了確切的、可量化的標准，使得對去中心化程度的判斷更爲客觀化。
對於用戶獲取數字資產的方法，該項規定要求受限制的數字資產是以非最終用戶發行的方式發行給用戶的，或者是由用戶在非數字商品交易所中獲得的。
對於最後一項標准，受限制的數字資產必須是在區塊鏈系統不具有功能性或未成爲去中心化系統期間由發行人與關聯人持有的全部數字資產。此外，有許可的支付穩定幣被豁免在受限制的數字資產之外。
第101條第32項對有許可的支付穩定幣作出了定義。該條規定，有許可的支付穩定幣是指被用作或設計用作支付或結算手段，其發行者有義務轉換、贖回或回購以獲得固定金額的貨幣價值，或表示將維持或合理預期將維持相對於固定金額貨幣價值的穩定價值，同時其發行者受有權聯邦或州監管機構監管，並且該穩定幣不是國家貨幣或證券。而前述貨幣價值，是指本國貨幣、存款或以本國貨幣計價的等價票據。從這一定義中可以看出，FIT21法案一方面強調了許可制度對於支付穩定幣的意義，另一方面說明只有法幣或票據抵押型穩定幣有機會得到許可，而將算法穩定幣排除在許可範圍之外。
第103條第55項對“數字商品”作出了定義。這裏的數字商品也涉及三種情況。一是在相關的區塊鏈系統成爲功能系統並被認證爲去中心化系統之前，除數字資產發行人或關聯人之外的個人持有的任何數字資產單位，且該數字資產單位是通過最終發行或者在數字商品交易所中得到的；二是在相關的區塊鏈系統成爲功能系統並被認證爲去中心化系統之後，除數字資產發行人或關聯人之外的人持有的任何數字資產單位；三是在相關的區塊鏈系統成爲功能系統並被認證爲去中心化系統期間，任何關聯人員持有的任何數字資產單位。數字商品同樣不包括有許可的支付穩定幣。此處還有一項特別規定，也即在FIT21法案頒布之前，如果聯邦法院已經裁定數字資產不是證券，那么在裁定有效的情況下，該數字資產應被認定爲數字商品，這一特別規定體現出FIT21法案在排除有許可的支付穩定幣之後，在實質上對數字資產進行證券與商品二分的態度。
根據IRS Notice 2014-21的規定，所有的加密資產都被視爲財產而非貨幣，因此適用於財產交易的一般稅收原則。但是IRS對加密資產的定義較爲廣泛，其認爲“在密碼學安全的分布式账本或任何類似技術上記錄的價值的數字表示”均屬於加密資產。FIT21法案爲IRS判斷加密資產的範圍、判斷特定加密資產屬於數字商品還是證券提供了詳細的依據和標准，這將有助於IRS在區分一般投資所得與資本利得的基礎上對加密資產持有者課稅。
同時，需要強調的是，FIT21法案自始至終沒有使用“證券”一詞稱呼類似於證券的受限制的數字資產，因此，一些嚴格限制適用對象的稅收規則仍不適用於受限制的數字資產。例如，美國稅法允許投資損失抵稅，但是嚴格禁止洗售行爲，也即投資者不得先虧損賣出一項資產，再在近期內买入相同、類似的證券。這裏的證券包括股票、債券、共同基金、ETF、期權、期貨以及認股權證，而“受限制的數字資產”一詞將加密資產繼續排除在了洗售規則之外。
在監管主體和對象方面，FIT21法案試圖通過區分受限制的數字資產、數字商品，並豁免有許可的支付穩定幣，爲兩大監管機構SEC和CFTC劃定明確的監管對象與監管範圍，保證了數字資產監管的有序性，防止了監管職權不明與衝突造成的消極影響。
在監管內容方面，FIT21法案不僅要求SEC和CFTC負責數字資產的注冊管理工作，而且增強了數字資產的信息披露要求，還要求SEC和CFTC落實反洗錢（AML）制度和防欺詐機制，有助於進一步充實對加密資產的監管內容。
在監管風格方面，總體上看，FIT21法案採取了靈活、包容的監管政策，同時重視中小投資者與消費者保護，爲加密行業在美國的創新與發展提供了有序而充分的空間，這將吸引更多加密人才與企業前往美國，進一步激發美國加密行業的生機與活力，最終進一步提升美國在全球的金融競爭力。
盡管FIT21法案能否得到最終通過仍具有一定的不確定性，但是美國衆議院通過FTI21法案本身足以說明立法者對加密資產的態度變得更爲友好。友好不代表放任，相反，美國希望通過FIT21法案爲加密資產市場的良性增長創造穩定、有效的監管環境。未來，SEC和CFTC將聯合起來進一步關注Defi與金融市場、NFT與傳統市場的融合，並進一步提升加密資產投資者的金融素養、加強區塊鏈金融市場的基礎設施建設，在保護投資者權益的同時，最大限度地發揮加密資產與區塊鏈技術對於經濟發展的促進作用。
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